pauLo arturo FLoreS teLLo1 S USPENSIÓN. EN EL AMPARO PROMOVIDO CONTRA LA OMISIÓN DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DE CUMPLIR CON LAS OBLIGACIONES QUE LA LEY LE IMPONE, PROCEDE CONCEDERLA. Cuando en el amparo se reclama el inejercicio de las facultades de la autoridad administrativa y esa conducta omisiva refleja una actitud de indiferencia ante el cumplimiento de las obligaciones que la ley le impone, pues abandona o deja de prestar el servicio público encomendado y soslaya el bienestar social que supone observar ese deber, en una apariencia del buen derecho, procede conceder la suspensión solicitada, para el efecto práctico de vencer la abstención y obligar a la autoridad a acatar lo que la ley le ordena, máxime si con ello se pretende evitar un daño al orden público o al interés social, ocasionado precisamente por el incumplimiento a su obligación. Concluir en sentido contrario, sería secundar una conducta ilegal y contribuir al desacato de la ley, sin que sea justificable esperar a que se resuelva en el fondo el juicio de amparo para que la autoridad, hasta ese entonces, proceda a cumplir con algo a lo que siempre estuvo obligada. Esta jurisprudencia por reiteración de criterios fue publicada el 4 de mayo de este año. En ella se menciona que no otorgar la suspensión ante omisiones de la autoridad responsable sería “secundar una conducta ilegal y contribuir al desacato de la ley, sin que sea justificable esperar a que se resuelva en el fondo el juicio de amparo para que la autoridad, hasta ese entonces, proceda a cumplir con algo a lo que siempre estuvo obligada.” De esta jurisprudencia me llamó la atención el hecho de que en el incidente de suspensión sea calificada de “ilegal” la conducta reclamada a la autoridad, cuestión que me parece más propia de la sentencia que resuelva el juicio de amparo. Para conocer las razones que llevaron a la emisión de esta jurisprudencia revisé la sentencia dictada en una de las cinco quejas que dieron lugar a su emisión.
anteceDenteS: 1. El 27 de julio de 2016, Francisco2 presentó denuncia popular ante la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa). Denunció la construcción ilegal de un desarrollo habitacional, el cual, en su concepto, estaba ocasionando daños ecológicos a su entorno. 2. Francisco recibió la notificación de que su denuncia había sido turnada a la Delegación de la Profepa en Nuevo León. Un año después de presentada la denuncia popular Francisco continuaba sin recibir noticia de las acciones realizadas en virtud de ésta, por lo que decidió tramitar un juicio de amparo indirecto.
Expediente: Queja 530/2017
Órgano Jurisdiccional: Primer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Cuarto Circuito (Nuevo León).
Magistrado Ponente: Sergio Javier Coss Ramos.
Secretario: Juan Fernando Alvarado López.
Época: Décima Época
Registro: 2016839
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito
Tipo de Tesis: Jurisprudencia
Fuente: Semanario Judicial de la Federación
Publicación: viernes 04 de mayo de 2018 10:09 h
Materia(s): (Común)
Tesis: IV.1o.A. J/38 (10a.)
3. En el juicio de amparo indirecto Francisco estableció como actos reclamados los siguientes: • “Del C. Delegado de Procuraduría Federal de Protección al Ambiente se reclama la omisión de ordenar el cumplimiento de lo establecido en el artículo 170, fracción I, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y el artículo 161 de la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable, consistentes en la aplicación de las medidas cautelares, la aplicación de la Ley de Responsabilidad Ambiental, así como también dar legal contestación y trámite a mi procedimiento de denuncia popular. • Del C. Subdelegado de Recursos Naturales de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente se reclama la omisión de llevar a cabo el cumplimiento de lo establecido en el artículo 170, fracción I, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y/o el artículo 161 de la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable y la aplicación de la Ley de Responsabilidad Ambiental. • De los CC. Inspectores de la Subdelegación de Recursos Naturales de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente se reclama la omisión de llevar a cabo el cumplimiento de lo establecido en el artículo 170, fracción I, de la Ley General del Equilibrio Ecológico y/o el artículo 161 de la Ley de Desarrollo Forestal Sustentable y la aplicación de la Ley de Responsabilidad Ambiental.” 4. Francisco solicitó la suspensión de los actos reclamados en su demanda de amparo. En su solicitud de suspensión citó la siguiente tesis aislada: » Época: Décima Época » Registro: 2005003 » Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito » Tipo de Tesis: Aislada » Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta » Libro XXVI, Noviembre de 2013, Tomo 2 » Materia(s): Común » Tesis: I.12o.A.2 K (10a.) » Página: 1505 SUSPENSIÓN EN EL AMPARO. PARA RESOLVER SOBRE SU CONCESIÓN EN MATERIA AMBIENTAL, DEBEN TOMARSE EN CUENTA LOS PRINCIPIOS DE PREVENCIÓN Y PRECAUCIÓN. El deber de prevención fue desarrollado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso González y otras (campo algodonero) vs. México; en la sentencia relativa sostuvo que abarca todas aquellas medidas de carácter jurídico, político, administrativo y cultural que promuevan la salvaguarda de los Derechos Humanos y aseguren que sus eventuales violaciones sean efectivamente consideradas y tratadas como un hecho ilícito. Por otra parte, en cuanto al deber de garantía, estableció que el Estado está obligado a organizar todo el aparato gubernamental de manera que sea capaz de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio de los Derechos Humanos, lo que, a su vez, supone no sólo abstenerse de violarlos, sino también adoptar las medidas positivas en función del sujeto de derecho. En este sentido contribuye a cumplir con dichas obligaciones, en relación con el medio ambiente, la Convención de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, ratificada por el Estado Mexicano y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 17 de mayo de 2004, instrumento que impone al Estado los principios de prevención y precaución, para salvaguardar las posibles violaciones de Derechos Humanos de la colectividad. Por tanto, para resolver sobre la concesión de la suspensión en el amparo tratándose de materia ambiental, deben tomarse en cuenta los aludidos principios. 5. Una vez admitida la demanda, el Juez de Distrito negó la suspensión provisional de los actos reclamados. Lo anterior, por considerar que, de otorgarse, la suspensión tendría efectos restitutorios propios de la sentencia definitiva. Esto, puesto que los actos reclamados consistían en supuestas omisiones de la autoridad responsable sin que éstas generaran efectos positivos. 6. Francisco impugnó la negativa de suspensión provisional por medio de un recurso de queja.
La Sentencia: El Tribunal Colegiado concedió la suspensión provisional a Francisco para los siguientes efectos: a) Las autoridades responsables, en el ámbito de su competencia, ejerzan las facultades que les correspondan en materia de cuidado ambiental. b) Se constituyan de manera inmediata en la obra denunciada y verifiquen si la misma cumple con todas y cada una de las disposiciones en materia ambiental. c) En caso de que se advierta alguna infracción o irregularidad que amerite la imposición de medidas de seguridad, procedan a imponerlas bajo su más estricta responsabilidad y bajo su prudente arbitrio.
Para conceder la suspensión provisional el Tribunal argumentó lo siguiente: • Los actos omisivos son aquellos en los que la autoridad se abstiene de actuar, es decir, se rehúsa a hacer algo o se abstiene de contestar, no obstante existir una solicitud expresa del gobernado. • Contrario a lo afirmado por el Juez de Distrito, las omisiones de las autoridades responsables sí tienen efectos positivos, los cuales pueden ser paralizados con la suspensión provisional. • Por regla general, tratándose de actos omisivos es improcedente la concesión de la suspensión provisional. Esto, dado que se daría efectos restitutorios a la suspensión provisional concedida, lo que corresponde únicamente a la sentencia que se pronuncie en el juicio. • No obstante, la suspensión debe otorgarse en aquellos casos en que los actos, aun consistiendo en omisiones, tienen efectos positivos. • La solicitud de suspensión de los actos reclamados la realizó el quejoso en atención a los principios de precaución y prevención en materia ambiental. • De no concederse la suspensión se permitiría que se continuara la ejecución de una obra que, según el dicho del quejoso, es ilegal. • La suspensión no sólo debe otorgarse en aquellos casos en que la omisión implique efectos positivos, sino también cuando los actos reclamados consisten en la omisión de las autoridades responsables de actuar o cumplir con las obligaciones que la ley les confiere. • En estos casos la conducta omisiva refleja una actitud de indiferencia al cumplimiento de la ley. • La conducta omisiva no puede escapar de ser analizada a través de la figura de la suspensión de los actos reclamados en el juicio de amparo, pues al ser éste el medio de control constitucional por excelencia, la suspensión debe tener el efecto práctico de ser capaz de poner un alto a tal arbitrariedad, obligando a la autoridad a cumplir con lo que la ley le ordena. • Esto tiene congruencia con la figura de la apariencia del buen derecho, pues esta permite determinar la ilegalidad del acto en un análisis provisional y adelantar, a través de la suspensión, los efectos de una sentencia protectora. • Pensar en sentido contrario, sería secundar una conducta de complicidad entre la autoridad y los interesados en que tal autoridad no cumpla con su deber, contribuyendo así a burlar la ley, teniendo que esperar a que se resuelva en el fondo el juicio de amparo para que la autoridad proceda a cumplir con lo que siempre ha estado obligada.
DatoS y normaS que conSiDerar: La denuncia popular está considerada en los artículos 159 de la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS) y 189 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA). En él se menciona que toda persona podrá denunciar ante la Secretaría o ante otras autoridades, todo hecho, acto u omisión que produzca o pueda producir desequilibrio ecológico al ecosistema forestal o daños a los recursos forestales. El procedimiento de las denuncias populares está contenido en los artículos 190 a 199 de la LGEEPA. Dicho procedimiento consiste esencialmente en lo siguiente: • Una vez recibida la denuncia la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, acusará su recepción, le asignará un número de expediente, la registrará y dentro de los 10 días siguientes a su presentación, notificará al denunciante el acuerdo de calificación correspondiente, señalando el trámite que se le ha dado a la misma. • Posteriormente, hará del conocimiento la denuncia a la persona o personas, o a las autoridades a quienes se imputen los hechos denunciados o a quienes pueda afectar el resultado de la acción emprendida, a fin de que presenten los documentos y pruebas que a su derecho convenga en un plazo máximo de 15 días hábiles, a partir de la notificación respectiva.
• La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente efectuará las diligencias necesarias con el propósito de determinar la existencia de actos, hechos u omisiones constitutivos de la denuncia. • La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente podrá iniciar los procedimientos de inspección y vigilancia que fueran procedentes. • En caso de que no se comprueben que los actos, hechos u omisiones denunciados producen o pueden producir desequilibrio ecológico o daños al ambiente o a los recursos naturales o contravengan las disposiciones de la presente Ley, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente lo hará del conocimiento del denunciante, a efecto de que éste emita las observaciones que juzgue convenientes. Los artículos 160 y 161 de la LGDFS contemplan la facultad de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales para realizar visitas de inspección en material forestal, así como para clausurar temporalmente las instalaciones en donde se desarrollen los actos que puedan dañar la biodiversidad o los recursos naturales. El artículo 170, fracción I, de la LGEEPA establece que cuando exista riesgo inminente de desequilibrio ecológico, o de daño o deterioro grave a los recursos naturales, casos de contaminación con repercusiones peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o para la salud pública, la Secretaría, fundada y motivadamente, podrá ordenar la clausura temporal, parcial o total de las fuentes del riesgo. El artículo 138 de la Ley de Amparo menciona que promovida la suspensión del acto reclamado el órgano jurisdiccional deberá realizar un análisis ponderado de la apariencia del buen derecho, la no afectación del interés social y la no contravención de disposiciones de orden público. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido3 que la apariencia del buen derecho consiste en determinar, hipotéticamente, con base en un conocimiento superficial del caso, la existencia del derecho cuestionado y las probabilidades de que la sentencia de amparo declare la inconstitucionalidad del acto. De igual manera, la Primera Sala ha sostenido que la suspensión en el juicio de amparo participa de los efectos prácticos de la resolución definitiva y, por tanto, no se limita sólo a las medidas de conservación, sino también a las de restablecer al quejoso en el goce del derecho afectado con el acto reclamado, por lo que se trata de un verdadero amparo provisional con el que se anticipa la tutela constitucional sobre la base del aparente derecho advertido en un estudio minucioso y preliminar del asunto. Por su parte, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió4 que para otorgar la suspensión basta la comprobación de la apariencia del buen derecho invocado por el quejoso, de modo que sea posible anticipar que en la sentencia de amparo se declarará la inconstitucionalidad del acto reclamado.
opinión: Lo primero que salta a la vista del análisis de la sentencia recaída al recurso de queja promovido por Francisco es el hecho de que no está clara la ratio decidendi de la sentencia. Esto, dado que no está cierto si la suspensión fue concedida porque los actos reclamados generaban efectos positivos susceptibles de ser suspendidos o si, como lo dice la jurisprudencia, es suficiente la omisión de parte de la autoridad responsable de cumplir con sus obligaciones legales. Para conceder la suspensión al quejoso el Tribunal Colegiado centró su argumentación en el hecho de que los actos reclamados por Francisco sí implicaban actos positivos susceptibles de ser paralizados mediante la medida cautelar de la suspensión provisional. El Tribunal estableció que, dado que las omisiones atribuidas a la autoridad responsable generaban efectos positivos, resultaba procedente conceder la suspensión, pues se configuraba una de las excepciones a la regla de que no debe otorgarse la suspensión en tratándose de actos de naturaleza omisiva. Sin embargo, posteriormente, el Tribunal argumentó que no sólo debe otorgarse en aquellos casos en que la omisión implique efectos positivos, sino también cuando los actos reclamados consisten en la omisión de las autoridades responsables de actuar o cumplir con las obligaciones que la ley les confiere. Ahora bien, si tomamos en consideración que en este caso los actos reclamados a la autoridad responsable generaban efectos positivos y que esto permitía otorgarle la suspensión, pareciera que este argumento constituye la ratio decidendi de la sentencia, mientras que el argumento posterior constituiría un obiter dictum, es decir, una afirmación accesoria a la que sustenta el sentido de la resolución. No obstante, el criterio que es recogido en la jurisprudencia es el relacionado a que la suspensión no sólo debe otorgarse en aquellos casos en que la omisión implique efectos positivos, sino que basta que las autoridades responsables sean omisas en cumplir con las obligaciones que la ley les confiere. De este hecho se advierte que para el Tribunal ésta fue la consideración fundamental para otorgar la suspensión. El contenido de las tesis de jurisprudencia está reglamentado en el Acuerdo 20/2013, relativo a la elaboración, envío y publicación de tesis en el Semanario Judicial de la Federación, el cual fue emitido por el pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El artículo 4 punto A de dicho Acuerdo establece lo siguiente: “Artículo 4. En la elaboración del texto de la tesis o de las consideraciones interpretativas mediante las cuales el órgano jurisdiccional haya establecido el criterio, se deberán observar las reglas siguientes: A. Derivar en su integridad de la parte considerativa fundamental de la resolución correspondiente y no contener aspectos que, aun cuando se hayan tenido en cuenta en la discusión del asunto, no formen parte de aquélla. Se entenderá por parte considerativa fundamental, la concerniente al planteamiento del problema o problemas tratados y las razones de su solución;” Como podemos advertir el texto de la tesis debe desprenderse de la parte considerativa fundamental, es decir, la que da sustento a la resolución de la cual se genera la jurisprudencia. En este caso, el criterio reflejado en la tesis constituye para el Tribunal la parte considerativa fundamental de su resolución.
De esta manera, lo resuelto por el Tribunal constituye un nuevo criterio para el otorgamiento de la suspensión ante actos de naturaleza omisiva, pues éste fue más allá de la excepción consistente en que los actos generaran efectos positivos, para establecer que en todos los casos en que se advierta en la autoridad responsable “indiferencia ante el cumplimiento de las obligaciones que la ley le impone” procede otorgar la suspensión. Con base en esta resolución todo acto reclamado de naturaleza omisiva es susceptible de ser suspendido. Lo anterior, puesto que toda omisión de la autoridad responsable implica, necesariamente, la inobservancia (justificada o injustificada) de una obligación legal a cargo de ésta. De no existir una obligación legal de la autoridad de actuar en determinado sentido, no nos encontraríamos ante una omisión de ésta, sino ante un hecho o una acción que no le corresponde realizar. Pues bien, a partir del viernes 4 de mayo a los Juzgados de Distrito y Tribunales Unitarios del Cuarto Circuito les resulta obligatoria esta jurisprudencia, por lo que deberán otorgar la suspensión provisional en todos aquellos casos en que el quejoso argumente un acto omisivo de la autoridad responsable, sin importar que dichos actos no generen efecto positivo alguno y que, por ende, se otorguen efectos restitutorios a la medida suspensional. Toda vez que al otorgar la suspensión provisional los jueces de amparo sólo cuentan con las constancias aportadas por el quejoso, resulta difícil que, en aplicación de esta jurisprudencia, el análisis de la apariencia del buen derecho arroje un hecho o dato que pueda llevar a la negativa de esta medida cautelar, pues será hasta que la autoridad rinda su informe previo cuando el Juez cuente con elementos para calificar medianamente el actuar de la autoridad. Así, dado que la suspensión no se limita sólo a las medidas de conservación, sino también a las de restablecer al quejoso en el goce del derecho afectado con el acto reclamado, en todos aquellos casos en que se aleguen omisiones de la autoridad, la suspensión tendrá como efecto que ésta realice los actos respecto de los cuales se le considera omisa, con lo cual podría dejarse sin materia al juicio de amparo, sin haber dado oportunidad a la autoridad de justificar y probar su actuar. “…sin que sea justificable esperar a que se resuelva en el fondo el juicio de amparo para que la autoridad, hasta ese entonces, proceda a cumplir con algo a lo que siempre estuvo obligada.”
